La Belgique se dote d’une législation sur les activités spatiales. Pourquoi ?

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Une loi spatiale pour la Belgique, dont le climat n’est pas aussi réputé que celui de Kourou ou de la Floride, cela pourrait être la denrière histoire belge. Et pourtant, cela a du sens dans le chef d’un Etat signataire des cinq traités des Nations Unies sur l’espace extra-atmosphérique, soucieux de surcroît de l’efficacité du Traité de l’Espace de 1967. Petit tour d’horizon d’une loi méconnue.

Le territoire national belge ne sert pas au lancement de fusées et rien ne laisse présager que ce sera le cas dans un prochain avenir.

La Belgique n’a pas encore lancé son propre satellite en orbite. Tout au plus a-t-elle financé, dans le cadre des programmes de l’Agence spatiale européenne, le développement et l’exploitation du petit satellite PROBA, conçu principalement par l’industrie belge.

Il y a bien la station-sol de Redu, à partir de laquelle des satellites – dont PROBA – sont opérés et exploités, mais il s’agit, là encore, d’une infrastructure de l’Agence spatiale européenne.

Alors, pourquoi une loi à première vue dénuée de tout objet? Trois éléments de réponse doivent être apportés à cette question.

1. La Belgique est Etat partie aux cinq traités des Nations Unies sur l’espace extra-atmosphérique (voyez http://www.unoosa.org/oosa/index.html pour une présentation et une compilation complètes de ces traités). Ces instruments prévoient certains mécanismes et certaines obligations aux termes desquels un Etat partie peut voir sa responsabilité internationale engagée s’il s’abstient de réguler de manière adéquate ses activités spatiales “nationales”. Les dispositions de ces traités, qui s’étalent de 1967 à 1979, ont donc finalement été traduites en droit belge à un moment où l’évolution des activités spatiales rend certaines hypothèses, jusque-là fort théoriques, tout à fait vraisemblables.

2. La participation de la Belgique à des activités menées en coopération internationale ne la dédouane pas du respect des règles applicables à ces activités. La régulation de ce secteur est le domaine réservé des Etats. L’implication croissante de l’Etat belge dans le développement de satellites et de missions qu’il finance presque totalement, de même que les projets de synergies entre les infrastructures publiques et l’industrie (voyez le cas de la station de Redu) en Belgique, rendent indispensables le développement d’un cadre juridique approprié.

3. L’évolution des activités spatiales de ces quinze dernières années a donné lieu à certaines réflexions et remises en question des principes énoncés par les traités internationaux. La privatisation de ces activités et l’implication, sous des formes jusque-là inconnues des Etats, a suscité une tendance à réinterpréter ces dispositions de manière quelquefois partisane. Pour un Etat comme la Belgique, actif dans le domaine spatial et prêt à assumer ses responsabilités, il était indispensable de clarifier ses engagements internationaux et leurs conséquences et d’assurer transparence et sécurité juridiques dans un domaine fort sensible aux risques, tant techniques que financiers.

Le Traité de l’Espace de 1967

La Loi spatiale belge répond principalement à trois dispositions du Traité de l’Espace de 1967 qui forment le coeur du mécanisme de supervision et de régulation des activités spatiales. Il s’agit des Articles VI, VII et VIII de ce traité.

L’Article VI impute à l’Etat “approprié” la responsabilité internationale des activités spatiales nationales, que ces activités soient menées par le Gouvernement ou par des particuliers. L’Etat concerné doit mettre en place un régime d’autorisation et de supervision des activités visées.

Dans le cas d’activités privées, la question de savoir comment identifier l’Etat “approprié” ou, en d’autres termes, comment déterminer la nationalité des activités spatiales est, encore aujourd’hui, au sein du Comité des Nations Unies pour les utilisations pacifiques de l’espace extra-atmosphérique (UNCOPUOS), une question qui fâche.

S’agit-il des activités menées sur le territoire de l’Etat, ou des activités menées par des personnes de nationalité de l’Etat, ou encore des deux à la fois? Nous verrons que la Belgique a opté pour une solution pragmatique mais en rupture avec la pratique suivie jusque-là par les grandes nations spatiales.

L’Article VII impute à l’Etat de lancement la responsabilité du dommage causé par l’objet spatial. Il s’agit-là d’un cas de responsabilité unique en droit international: une forme de responsabilité pour dommage exorbitante par rapport au droit commun.

L’Etat de lancement est défini comme l’Etat qui procède au lancement, l’Etat qui fait procéder au lancement ou l’Etat qui prête son territoire ou ses installations aux fins du lancement. Là encore, la controverse gronde entre ceux qui considèrent qu’un lancement auquel il est procédé à la requête d’un particulier (p. ex. une firme commerciale de télécommunications par satellites) sans implication gouvernementale, emporte la responsabilité de l’Etat de nationalité de cette firme en tant qu’Etat de lancement. La Belgique s’est opposée à une telle interprétation.

A noter que la responsabilité pour dommage est absolue (sans faute et sans limite de montant) en cas de dommage causé à la surface terrestre ou à un aéronef en vol. En cas de dommage causé dans l’espace extra-atmosphérique, la responsabilité est basée sur la faute de l’Etat de lancement.

L’Article VIII établit un lien de juridiction entre l’objet spatial en orbite et son Etat d’immatriculation. L’Etat de lancement qui immatricule l’objet spatial exerce sa juridiction et son contrôle sur l’objet et à son bord.

Le Traité de l’Espace de 1967 a été complété par quatre conventions, dont l’une sur la responsabilité pour les dommages causés par les objets spatiaux (1972) et une autre sur l’immatriculation des objets spatiaux (1975). Cette dernière est la seule à imposer une obligation d’immatriculation par l’Etat de lancement (ou l’un des Etats de lancement en cas de lancement conjoint).

Contrairement au Traité de l’Espace, les quatre conventions successives sont ouvertes à l’acceptation par les organisations internationales intergouvernementales.

La mise en oeuvre de ces dispositions par la Loi spatiale belge

Le système mis en place par la Loi repose sur trois piliers qui correspondent aux trois dispositions de référence du Traité de l’Espace.

1. Le régime d’autorisation et de supervision des activités spatiales

(a) les activités visées

Toute activité visée par la Loi est soumise à l’autorisation du Ministre compétent. Cette autorisation peut être assortie de conditions. En outre, les activités sont soumises à des conditions fixées par la Loi et par le Roi.

Les activités visées sont:

– les activités de lancement, d’opération de vol ou de guidage d’objets spatiaux;

– menées sous juridiction belge, c’est-à-dire à partir d’un lieu situé sur le territoire belge, ou soumis à la juridiction ou au contrôle de l’Etat belge (p. ex. un navire ou une plateforme en haute mer);

– par des personnes de droit privé (ou de droit public étranger), quelle que soit leur nationalité.

Sont toutefois exclus de la juridiction belge les lieux situés sur le territoire belge mais placés sous la juridiction d’Etats tiers ou d’organisations internationales (p. ex. station de Redu).

Le critère de la nationalité de l’opérateur est donc totalement ignoré. Ceci s’explique par la volonté de la Belgique de ne pas faire dépendre l’application de son régime – et donc sa responsabilité internationale – d’un critère ne correspondant pas à la nature de la compétence exercée en vertu du Traité de l’Espace. A l’instar du droit de l’Environnement, la supervision et le contrôle des activités spatiales ressortissent au pouvoir de police de l’Etat qui ne peut se concevoir que sur la base d’un critère territorial. Il serait bien sûr possible à la Loi belge d’étendre son champ d’application aux activités de firmes belges menées à partir de territoires étrangers, mais l’effectivité de l’application de la Loi en de pareils cas serait entièrement dépendante de la reconnaissance de cette compétence ratione personae par l’Etat du lieu des activités. Aucune mesure de sécurité ou de contrainte directe ne pourrait être mises en œuvre sans le consentement de cet Etat. Subordonner le respect, par la Belgique, de ses obligations internationales à un tel consentement souverain ne serait certainement pas source de sécurité juridique, ni conforme aux principes de bonne administration des affaires publiques.

A noter l’intéressante analogie entre le régime des activités spatiales et celui des activités de recherche en Antarctique. Ces dernières font l’objet d’une loi portant exécution du Protocole de Madrid sur la protection de l’Environnement en Antarctique (Loi du 7 avril 2005, M.B. 19 mai 2005). Dans le cas des activités spatiales comme dans celui des activités en Antarctique, on a affaire à des activités délocalisées, menées dans un environnement échappant à toute souveraineté nationale. Le droit crée donc une fiction juridique tacite, selon laquelle les activités sont soumises au droit applicable au lieu à partir duquel elles sont menées. Cette fiction peut dans certains cas, nous l’avons vu, être étendue pour permettre l’application du droit de la nationalité des personnes menant ces activités. Dans le cas de la Loi sur la protection de l’Environnement en Antarctique, la fiction juridique permet d’appliquer aux activités le droit du lieu de leur organisation et de leur préparation. A cela s’ajoute un critère de nationalité, puisque la loi ne s’applique qu’aux activités menées par des ressortissants des Etats parties au Protocole de Madrid (cette limitation n’est pas sans poser question). Ce recours au critère de nationalité se retrouve à l’Article 4 de la Loi prohibant toute activité d’exploitation des ressources minérales en Antarctique. L’interdiction est étendue à toutes personnes physiques ou morales de nationalité belge (quel que soit le lieu d’organisation des activités), y compris les personnes morales de droit étranger auxquelles ces citoyens belges sont liés. On observe donc que la Loi spatiale belge a opté pour un système d’application différent de celui de la Loi sur la protection de l’Environnement en Antarctique.

(b) extension du champ d’application de la Loi

Afin d’éviter que les différentes interprétations sur l’étendue du champ d’application des lois spatiales nationales n’aboutissent à des situations, soit de conflit de lois, soit, plus grave, de vide juridique propices au développement de « pavillons de complaisance », la Loi belge prévoit qu’aux termes d’un accord international (bilatéral ou multilatéral), son champ d’application puisse être étendu aux activités des personnes physiques ou morales de nationalité belge, quel que soit le lieu à partir duquel ces activités sont menées.

Le risque de voir la Belgique tenues par des obligations dont l’exécution serait subordonnée au bon vouloir d’un Etat tiers est neutralisé par la possibilité de prévoir dans l’accord international:

  • les modalités d’exercice par chaque Etat concerné de sa juridiction ;
  • le partage de responsabilité ;
  • l’échange d’informations au sujet des activités dont les aspects ressortissent à différents pays.

L’utilité de tels accords se conçoit aisément lorsque l’on sait que certains Etats étendent l’application de leur loi à leurs nationaux (ex. Etats-Unis), tandis que d’autres excluent certaines activités de leur juridiction.

(c) la protection de l’Environnement

Parmi les conditions imposées par la Loi à toutes activités visées, il y a l’obligation pour l’opérateur requérant l’autorisation du Ministre de procéder à une étude d’incidence sur l’Environnement. Les activités spatiales sont des activités susceptibles de causer de fortes modifications et de graves pollutions du milieu naturel ou de porter atteinte à la santé des personnes. La Loi spatiale belge se singularise à cet égard par l’attention qu’elle porte à la protection de l’environnement dans l’encadrement de ce type d’activités.

(d) les transferts d’activités

Dans ce domaine également, le Loi belge est apparue innovante et a servi de modèle à d’autres législations spatiales en cours d’élaboration en Europe (France, Pays-Bas, Allemagne) : les transferts d’activités représentent des situations inconnues du législateur international de 1967 : à cette époque, les activités étaient menées sous mandat gouvernemental. Les traités de l’Espace ne prévoient pas de tels transferts et, sans les interdire, n’organisent rien quant à leurs conséquences, notamment sur la responsabilité des Etats ou sur la juridiction applicable.

La Loi spatiale belge soumet donc à autorisation, au même titre que les activités elles-mêmes, tout transfert d’activités menées à l’étranger vers un opérateur agissant sous juridiction belge. Elle subordonne dans certains cas l’autorisation de tels transferts à la conclusion préalable d’un accord international entre la Belgique et le pays de l’opérateur cédant.

2. Le Registre national des objets spatiaux et le Répertoire des autorisations

(a) le Registre national des objets spatiaux

Conformément à la Convention de 1975 sur l’immatriculation des objets spatiaux, la Loi spatiale belge dote la Belgique d’un registre ad hoc reprenant, parmi d’autres, l’ensemble des données techniques requises par le droit international pour être transmises au Secrétaire Général des Nations Unies.

Rappelons que l’immatriculation d’un objet spatial est constitutive de la juridiction que l’Etat d’immatriculation exerce sur lui et à son bord. A cet égard, la question s’est posée de savoir si les organisations internationales qui ont accepté la Convention de 1975 et immatriculent, conformément à ses dispositions, les objets spatiaux dont elles sont « Etat de lancement », peuvent y étendre leur juridiction. Cette question semble devoir être résolue par la négative pour deux raisons :

  • la juridiction de l’Etat d’immatriculation est prévue uniquement par le Traité de l’Espace auquel les organisations internationales ne peuvent devenir parties (même par voie d’acceptation) ;
  • la juridiction des organisations internationales est strictement liée à l’exercice de leur mission en vertu du principe de spécialité légale. En dehors de certaines organisations supranationales, il est difficile de concevoir que des organisations intergouvernementales disposeraient des attributs de souveraineté suffisants leur permettant d’exercer une juridiction pleine et entière sur l’objet spatial, et notamment des pouvoirs de police nécessaires à assurer le respect, par l’opérateur ou par des tiers, des principes relatifs à la protection des données, au respect de la souveraineté des Etats, au droit des télécommunications internationales, etc.

Ces considérations ont mené la Belgique à examiner l’opportunité d’immatriculer à son nom le petit satellite PROBA développé et opéré dans le cadre des programmes de l’Agence spatiale européenne. Aucune décision définitive n’a encore été prise à ce jour, mais les travaux actuels au sein de l’UNCOPUOS sur les pratiques des Etats en matière d’immatriculation d’objets spatiaux ont mené, fin 2007, à une résolution ad hoc de l’Assemblée Générale des Nations Unies sur ce sujet et qui pourrait s’appliquer à ce cas d’espèce.

(b) le Répertoire des autorisations

Ce répertoire est destiné à compiler l’ensemble des autorisations accordées par le Ministre, ainsi que les modalités et conditions dont elles sont assorties. Si le Registre porte sur les objets spatiaux immatriculés par la Belgique, le Répertoire concerne, lui, les activités qui peuvent porter sur des objets spatiaux immatriculés par des pays tiers.

Registre et Répertoire sont destinés à être accessibles en ligne.

3. Le recours de l’Etat contre l’opérateur

Troisième pilier de la Loi spatiale belge, le recours contre l’opérateur ménagé à l’Etat belge en cas de dommage causé par l’objet spatial n’est pas, en soi, une obligation internationale de la Belgique. Il s’agit plutôt d’une conséquence logique (du point de vue économique en tout cas) de la responsabilité internationale assumée par l’Etat belge en cas de dommage causé par l’objet spatial dont il est Etat de lancement.

Rappelons que cette responsabilité est objective et illimitée lorsque le dommage est causé au sol ou à un aéronef en vol. Il peut donc être question de montants très importants, du moins à l’échelle de l’effort spatial belge.

La responsabilité pour le dommage causé dans l’espace extra-atmosphérique étant basée sur une « faute » (notion difficile à définir en droit international), elle apparaît théoriquement plus difficile à établir. En pratique toutefois, la multiplication des standards, normes et recommandations en matière de navigation spatiale (space traffic management, space debris mitigation guidelines, etc.) constituent des critères de référence pour l’appréciation du comportement fautif (pour autant que l’on s’accorde sur une conception « civiliste » de la faute spatiale). La responsabilité spatiale fait donc de normes qui se veulent non liantes par opposition aux traités internationaux, de véritables règles de l’art qui s’imposent aux constructeurs et aux opérateurs.

La Loi spatiale belge entend donc permettre à l’Etat de recouvrer auprès de l’opérateur, au moins en partie, le coût de la réparation du dommage. Sans disposition légale, un tel recours est inconcevable puisqu’il ne s’agit nullement d’une responsabilité pour autrui ouvrant une action récursoire de plein droit. Plus important encore, ce recours permet de responsabiliser l’opérateur dans l’exécution de ses activités. Cet objectif est de loin de principal souci du législateur belge. Il a d’ailleurs aménagé des garde-fous afin de protéger l’opérateur de bonne foi contre une dette dont le montant est susceptible de dépasser de très loin ses capacités financières. Le but n’est évidemment pas de causer la faillite de l’opérateur normalement prudent et diligent, ni de faire exploser les primes d’assurance du secteur spatial. La Loi prévoit donc que le Roi peut limiter le montant à concurrence duquel l’Etat belge peut se retourner contre l’opérateur. Cette limite est fonction, non pas du dommage, mais bien du chiffre d’affaire de l’opérateur. Toutefois, l’opérateur qui ne respecterait pas les prescriptions légales ou les conditions de son autorisation se verrait privé du bénéfice de cette limitation.

4. Dispositions diverses et Mise en oeuvre

Outre ces trois piliers, la Loi prévoit également une procédure en matière de restitution des objets ou débris spatiaux retombés sur le sol belge, conformément aux traités internationaux.

Un projet d’arrêté royal d’exécution est actuellement à la signature du Roi et devra sans doute attendre le nouveau gouvernement pour entrer en vigueur. En attendant, la Loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2006, mais, à défaut de règlement d’exécution, n’est pas applicable à ce jour.

Il est à noter que la Loi spatiale belge ne porte pas sur les activités d’exploitation des objets spatiaux et de leurs charges utiles, telles que la collecte de données d’observation de la Terre, les télécommunications ou la navigation par satellites. Seule l’opération des objets spatiaux est visée.

Toute information complémentaire relative à la Loi ou au projet d’arrêté royal d’exécution peut être demandée à l’auteur.

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